La riforma dell’Ets al di là degli slogan

Come era abbastanza prevedibile date queste premesse, la Commissione, a seguito di un dibattito interno che i meglio informati raccontano come molto vivace, ha presentato una proposta sostanzialmente “continuista”, tale da generare disappunto in chi si attendeva interventi più rivoluzionari – peraltro con una reazione del mercato di relativa indifferenza. La Commissione è andata ad agire su tutte le leve tecniche disponibili per mitigare i problemi principali che l’ETS pone ai settori manifatturieri: l’incremento dei prezzi dei crediti a livelli incompatibili con l’attività industriale a tecnologie attuali e la perdita della protezione delle quote gratuite a seguito della decisione, inopinata, di affidarsi al CBAM per evitare il dumping ambientale da parte delle imprese non europee. Le principali modifiche proposte vanno tutte in questa direzione: l’ammorbidimento delle traiettorie di decarbonizzazione, che aumenterà l’offerta di crediti post 2030; l’uso dei parametri della Riserva di Stabilità per contenere i picchi di prezzo; il mantenimento per gran parte della prossima decade di allocazioni gratuite, peraltro con un allargamento dei meccanismi di benchmark usati per la loro assegnazione; la riapertura, benvenuta, a crediti non europei di elevata qualità ambientale.

Gli effetti di ognuna di queste modifiche sono destinati ad andare nella direzione auspicata dalla manifattura anche se, in una prima lettura, con effetti relativamente marginali, salvaguardando la struttura di base dell’ETS: se l’obiettivo di fondo del sistema industriale era un meccanismo nel quale le imprese esposte a carbon leakage avrebbero potuto essere coperte in futuro da una adeguata dotazione di quote gratuite e nel quale i prezzi dei certificati avrebbero potuto essere limitati a livelli non superiori agli attuali, l’obiettivo non è stato al momento raggiunto.

Peraltro, la Commissione riafferma la volontà di tenere ferma la barra delle politiche di disincentivo alle emissioni, rimandando eventualmente a meccanismi di protezione nazionale – leggi aiuti di stato – la tutela dei settori manifatturieri messi a rischio dall’elevato costo della CO2. Non una buona notizia per l’Italia, che dispone di minore flessibilità fiscale a sostegno delle politiche nazionali, ma neanche per chi crede che la transizione debba muoversi su schemi europei per quanto possibile coerenti e integrati. Anche il vincolo di utilizzo dei proventi delle aste a beneficio di progetti di decarbonizzazione è destinato a scontrarsi con il nostro bilancio pubblico, che assorbe oggi la gran parte del gettito disponibile.

Lo scontro si sposterà ora in Consiglio, dove si affronteranno come di consueto due fazioni. Da una parte governi e imprese dei paesi “industrialisti”, fra i quali il nostro, allineati sulle posizioni che sono state recentemente espresse in un documento firmato dalle tre grandi confindustrie europee, l’italiana, la tedesca e la francese. Dall’altra le nazioni con un profilo verde più pronunciato, quali la Spagna ed i paesi nordici tradizionalmente a difesa della visione ortodossa del “mercato del clima”, non ultimo per gli interessi legati alla loro componente più squisitamente finanziaria.

Il dibattito scomposto di questi mesi ha avuto l’effetto di impedire un confronto serio su effetti e limiti di fondo dell’ETS. Eppure, dopo oltre vent’anni di storia, sarebbe interessante poter avere una visione coerente e condivisa degli impatti avuti finora dall’ETS che possa essere base delle future decisioni di politica climatica. In particolare, è assai singolare la povertà dei dati analitici sulla correlazione fra costi della CO2 e scelte di investimento o disinvestimento effettuate nel tempo dai principali settori coinvolti. Il quadro che sembra emergere dalle poche analisi affidabili appare ben diverso da ciò che Commissione e associazioni industriali sono soliti presentare. Sembra infatti emergere che l’effetto del carbon market sui processi di decarbonizzazione è stato finora assai modesto, se si prescinde ovviamente dall’impatto sul settore elettrico, dove l’ETS ha svolto un ruolo fondamentale nello spiazzamento della produzione a carbone da parte del gas naturale, con ovvi benefici dal punto di vista delle emissioni. Infatti, gran parte dei nuovi investimenti in tecnologie low carbon, a cominciare dalle fonti rinnovabili elettriche, si sono appoggiati su strumenti specifici, quali gli incentivi alla produzione o i contratti di lungo termine garantiti da controparti pubbliche. Ciò, del resto, era abbastanza prevedibile considerando che, fra i limiti principali dell’ETS, vi è l’intrinseca volatilità che lo rende poco interessante per chi investe cercando di mitigare il rischio delle oscillazioni di prezzo.

Non sembra, però, più realistica la posizione di chi attribuisce all’ETS effetti disastrosi sulla competitività delle nostre imprese, almeno fino ad oggi: il settore industriale europeo ha ricevuto nel tempo quote gratuite in misura molto superiore al livello di emissioni, spesso abbinate a sostegni specifici per la copertura dei costi indiretti. La decarbonizzazione che si è registrata nel settore industriale nell’ultimo ventennio sembra essere dovuta, almeno nei settori protetti dal pagamento dei crediti, più a riduzioni della produzione e disinvestimenti indotte dai più generali cicli economici, che non agli effetti delle politiche climatiche di Bruxelles, con indizi molto deboli di correlazione fra prezzo del carbon e decisioni di investimento in tecnologie decarbonizzate per la manifattura. Staremo a vedere se l’idea di subordinare parte delle allocazioni gratuite a investimenti in nuove tecnologie decarbonizzate, contenuta nella proposta di riforma, potrà avere un effetto in questa direzione, ma lo scetticismo è d’obbligo, anche sulla base dei dati ancora provvisori di una ricerca in corso presso la LUISS da cui emerge che all’attribuzione di quote gratuite non ha corrisposto alcuna significativa tendenza alla decarbonizzazione a livello settoriale. 

La polarizzazione che ha caratterizzato la preparazione della proposta, e che temo si manterrà tale anche nelle future fasi di discussione in Parlamento e Consiglio, offusca la possibilità di fare una analisi oggettiva e affidabile sugli effetti reali dell’ETS che, probabilmente, mostrerebbe una realtà diversa da quella che Commissione e industrie tendono a presentare. E che potrebbe suggerire riforme ben più profonde e strutturali, da attuare però con tempi compatibili con le necessità di trasparenza e stabilità di un mercato che si regge sulla fiducia nel patto regolatorio fra decisori e investitori.